2016年，我国煤炭行业超额完成去产能任务，但是退出的矿井大部分处于停产、半停产的状态，而且小煤矿居多，人员安置的压力相对较小。2017年以来，退出产能中主要是现役产能，停产和半停产煤矿明显减少，一批资源枯竭、亏损严重的国有大型煤矿将进入关闭退出程序，人员分流安置、债务处置、历史遗留问题解决等问题将集中显现，去产能工作进入攻坚阶段。由于企业内部转岗安置的就业容量变小，地方政府可提供的公益性就业岗位也相对有限，加之分流职工的心理预期随着企业经营好转有所提高，职工安置难度和不稳定风险加大。完善国家和各级地方政府的相关政策，调动和发挥国有煤炭企业的积极性和创造性，拓宽去产能中职工安置渠道，是保证去产能工作积极稳妥推进的关键所在。
　　1  去产能过程中职工安置环境分析
　　1.1  宏观经济和煤炭行业经济运行层面
　　2012年以来，我国经济进入新常态，发展速度放缓，产业结构调整步伐明显加快，高新技术产业、第三产业加快发展，等量GDP能耗明显下降，同时，能源结构调整加快，非化石能源和清洁能源加快发展，煤炭需求大幅度减少，2000—2013年，全国煤炭消费量平均每年增加2.18亿t，年均增长8.8%，2013年煤炭消费达到峰值，总量超过42.2亿t；2014年出现首次下滑，总量减少了1.23亿t，降幅在2.9%；2015年继续下滑，降幅3.7%；2016年降幅4.7%。。   
　　按照国家发布的能源发展“十三五”规划和煤炭工业发展“十三五”规划，“十三五”期间我国能源消费增速明显回落。能源消费增速预计将从“十二五”的年均增长3.6%下降到2.5%左右。到2020年能源消费总量控制在50亿tce以内，煤炭消费总量控制在41亿t以内。能源结构调整步伐加快，“十三五”末，煤炭消费比重降低到58%以下，非化石能源消费比重提高到15%以上，天然气消费比重力争达到10%，我国主体能源由油气替代煤炭、非化石能源替代化石能源的双重更替进程将加快推进。煤炭消费增速换挡减速，从“十一五”期间的7.5%下降到“十二五”期间的2.6%，根据《煤炭工业发展“十三五”规划》，“十三五”期间，煤炭消费年均增速将下降到0.7%左右，煤炭消费的增长空间为原煤1亿t左右。即使“十三五”期间退出煤炭过剩产能8亿t，随着在建产能的逐步释放，2020年煤炭总产能仍高达50亿t以上，产能过剩严重。此外，还有进口煤的影响。因此，未来一个较长时期煤炭市场供大于求的态势不会发生根本改变。
　　上述形势表明，我国煤炭行业已经进入了低增长时期，煤炭市场空间收窄，市场竞争压力明显加大。2012年以来，为应对煤炭市场持续下行的冲击，煤炭企业把减少劳动用工总量作为降本增效的重要举措，严把进口、放开出口，推动内部劳动力的岗位转换和结构优化。同时，2016年以来，去产能过程中产生了大量的富余人员，剩下的优势产能为提高生产效率、降低用工成本，提高企业的市场竞争力，也在大力推进技术升级和管理升级，实现产业瘦身、精干高效。因此，煤炭行业市场变化和供给侧结构性改革交织在一起，劳动力需求大幅度减少，人员安置的压力明显增大。同时，近几年煤炭企业职工退休进入集中期，作为井下技术岗位主要接续力量的技校生，独生子居多，大部分不愿意在井下工作，流失和调离人数较多，加之煤炭企业收入水平下降，采掘一线农民工招工难度加大，由此造成煤矿一线员工、高技能操作员工接续困难的问题日益突出。企业劳动力总量过剩、职工安置压力明显增大与结构性缺员之间的矛盾是今后一个较长时期煤炭企业人力资源管理面对的主要难题。
　　1.2  国家政策层面
　　《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》指出，要把职工安置作为化解过剩产能工作的重中之重，坚持企业主体作用与社会保障相结合，细化措施方案，落实保障政策，维护职工合法权益。2016年以来，国家有关部委先后下发了《关于在化解钢铁煤炭行业过剩产能实现脱困发展过程中做好职工安置工作的意见》《关于做好2017年化解钢铁煤炭行业过剩产能中职工安置工作的通知》，去产能职工安置政策得到完善和细化。在国家相关政策的引导下，经过各级地方政府和企业的共同努力，职工安置工作取得明显成效。但是，结合国有煤炭企业去产能工作实际，还存在以下四个方面的困难和问题。
　　1.2.1  职工分流安置政策空间小
　　目前去产能中分流安置职工的主要渠道是内部退养、依法解除（终止）劳动关系及企业内部转岗分流安置等几种方式。由于内部退养有明确的条件（据法定退休年龄不足5年）限制且职工自愿、解除或终止劳动合同也必须在职工自愿基础上，通过上述渠道安置人数有限，大多数职工需要在企业内部进行转岗安置。
　　1.2.2  职工安置资金保障难
　　中央专项奖补资金标准低，地方配套资金由于财政资金实力的差别有多有少，有的甚至没有，安置费缺口大，煤炭企业资金紧张。尽管2016年下半年以来煤价有所回升，但2012年以来煤炭价格持续下跌，煤炭企业累计亏损严重、欠账多，企业没有足够的资金用于职工安置。即使企业想用自有资金弥补一些资金缺口，目前尚没有政策支持。
　　1.2.3  企业历史包袱处置难
　　企业办社会职能负担重。按照中央的要求，2018年以前分离移交企业办社会职能必须完成，在没有移交之前，企业还需要担负运转费用和改造移交费用；同时，即使完成企业办社会职能移交，地方政府也只能接收部分人员，大部分人员还需要企业内部安置，进一步加大了人员安置的压力，负债重。国家相关政策提出要开展市场化债转股，但主导权在金融机构，同时缺乏具体的可操作标准、办法和程序，推进难度大。
　　1.2.4  政府开发公益性岗位、托底帮扶提供的岗位有限
　　《关于做好2017年化解钢铁煤炭行业过剩产能中职工安置工作的通知》指出，对通过市场渠道确实难以就业的大龄困难人员和零就业家庭人员，要加大公益性岗位开发力度托底帮扶。各地新增或腾退的公益性岗位应优先安置去产能涉及的就业困难人员，特别是大龄困难人员和零就业家庭人员。但是，地方政府可操作政策还未落到实处，可提供的岗位非常有限，提供的岗位层次较低。
　　1.3  企业层面
　　1.3.1  富余人员多，内部安置空间有限
　　近年来，国有煤炭企业产业结构调整和经济转型的步伐有所加快，以煤为基，加大了煤化工、煤电、现代物流、生产性服务业等发展力度，经济转型取得了一定成效，但是实现成功转型需要一个较长的过程，目前产业结构单一的问题依然比较突出，接续和替代产业大部分还处于建设期、提升优化期，对企业经济效益的整体支撑力有限，特别是有的非煤产业为煤矿直接服务的配套企业，由于煤炭行业不景气，这些配套企业经济运行也很困难，就业承载能力有限。即使煤化工、煤电、高端装备制造业、现代物流、新能源、新材料等产业能够提供一定的就业岗位，但是由于这些产业专业化、自动化、信息化、智能化水平较高，能提供的就业岗位有限，而且煤炭企业去产能中产生的富余人员技能单一且年龄偏高，适应性较差。此外，去产能的煤炭企业大多数地处资源型城市或独立工矿区，经济欠发达，就业空间有限。
　　1.3.2  职工受观念陈旧、技能单一、年龄偏大、身体素质等因素影响，转岗难度大
　　国有煤炭企业职工受计划经济的影响较深，择业观念比较陈旧，端“铁饭碗”的思想比较严重，对企业存有依赖思想，离岗创业的意愿不强，大部分不愿意离开国有企业。去产能中需分流安置的职工年龄偏大，以开滦集团为例，需分流安置的职工平均年龄为42岁，45岁以上的职工占全部人员的67.71%。煤炭企业职工身体状况较差，煤炭行业属于高危行业，井下作业条件脏乱差、作业时间长、劳动强度大，尘肺病、心脑血管疾病、骨关节疾病等发病率明显高于其他工业企业。煤炭企业职工文化程度较低，技能较单一，就业适应能力较差，转岗就业难度较大。
　　2  去产能过程中职工安置的路径
　　2.1  河北省化解钢铁煤炭等行业过剩产能职工安置政策
　　为扎实稳妥做好化解钢铁、煤炭等行业过剩产能职工安置工作，促进去产能任务如期完成，根据《人力资源社会保障部国家发展改革委等七部门关于在化解钢铁煤炭行业过剩产能实现脱困发展过程中做好职工安置工作的意见》，河北省政府办公厅下发了《关于做好化解钢铁煤炭等行业过剩产能职工安置工作的实施意见》，出台了10项政策措施：扩大援企稳岗政策。支持企业内部挖潜分流安置，企业承诺不裁员、少裁员的，按规定落实失业保险援企稳岗政策，实行内部退养。对距法定退休年龄不足5年、再就业有困难的职工，在自愿选择、企业同意并签订协议后，可实行内部退养，实行等待退休。对因破产等原因无企业主体和无出资控股企业的，依法与职工终止劳动合同，距法定退休年龄不足5年的职工，可由职工自愿选择领取经济补偿金或等待退休；给予特定政策补助。对化解过剩产能企业“4050”人员缴纳的社会保险费给予适当补助，所需资金从就业专项资金中列支；鼓励优势企业兼并重组。支持兼并重组后的企业吸纳化解过剩产能企业职工，各地给予政策倾斜支持；促进转岗就业创业。给予化解过剩产能企业失业人员的企业就业补贴，对有创业意愿的企业职工和失业人员，免费提供一次创业培训，有针对性提供创业指导；失业保险支持就业创业。对参保失业人员，按规定支付失业保险待遇；大力开展职业培训。对企业为促进职工转岗安置开展的职业培训，可按规定给予职业培训补贴；运用公益性岗位等服务措施托底帮扶。对就业困难人员要建档立卡，提供“一对一”就业援助；妥善处理劳动关系。企业实施兼并重组吸纳原企业职工的，继续履行原劳动合同。企业与职工解除或终止劳动合同的，应依法支付经济补偿金。
　　2.2  开滦集团去产能过程中职工安置的具体政策和做法
　　根据国家、河北省相关政策，开滦集团结合企业实际，制定和完善离岗创业多项优惠政策，支持职工离岗自主创业，多渠道为各类职工自主离岗创业提供有利条件，职工可根据自己的具体情况自愿选择离岗形式，实现自主创业。
　　2.2.1  政策的基点
　　兼顾各类职工自主离岗创业的愿望和需求，给不同层次、不同年龄、不同岗位的职工提供合理的出口；坚持职工自愿、本单位同意的原则；正确处理企业正常生产经营和职工自主创业的关系，把握好政策尺度，既给与各类离岗创业职工一定的待遇，使职工走得安心，又要稳定现有职工队伍、保证生产正常进行；以不增加企业的用工成本为前提，实施增人不增资、减人不减资的激励政策，离岗职工腾出的工资指标由本单位调剂使用，在岗的职工多劳多得，调动在岗职工的积极性，同时防止走一批、再招用一批现象的发生。
　　2.2.2  具体政策
　　包括六种方式：离岗休息、离岗协保、离岗等退、停薪留职、临时待岗、解除或终止劳动合同。
　　1）离岗休息。离岗休息人员范围和条件（同时具备）：①距国家规定退休年龄不足5年的在册员工；②本人自愿书面申请；③需经本单位同意，离岗休息基本生活费标准为本人离岗休息前岗位工资标准的80%和本人年功工资之和。若离岗休息生活费扣除缴纳各项社会保险和住房公积金后低于当地规定的最低生活保障标准时，补足到当地最低生活保障标准。离岗休息人员达到当时国家规定退休年龄时，由所在单位按规定办理退休手续，并按照省市养老保险有关政策规定计发退休待遇。
　　2）离岗协保。离岗协保人员范围和条件（同时具备）：①在企业连续工作年限满15年的在册员工；②员工本人自愿并书面申请；③需经本单位同意。自愿申请办理离岗协保人员，与原单位保留劳动关系，给予一次性离岗补贴，标准为3个月集团公司上年度企业月平均工资。在离岗协保期间，不再享受企业各种工资福利（例如荣誉金、取暖补贴、企业年金、住房公积金、企业内部补充医疗保险等）及其它生活费待遇。离岗协保期间，企业和个人分别按规定缴纳各项社会保险，达到国家规定退休年龄时，由所在单位按规定办理退休手续，并按照省市养老保险有关政策规定计发退休待遇。
　　3）离岗等退。离岗等退人员范围和条件（同时具备）：①距国家规定退休年龄不足10年的在册员工；②员工本人自愿并提出书面申请；③需经本单位同意。对自愿办理离岗等退人员，离岗等退期间发放一定的生活费，生活费标准为：固定工资×80%+年功工资。若离岗等退生活费扣除缴纳各项社会保险和住房公积金后低于当地规定的最低生活保障标准时，补足到当地最低生活保障标准。离岗等退期间，当本人达到集团公司规定“离岗休息”年龄时，本人书面申请经单位同意后可以转办“离岗休息”手续，享受“离岗休息”待遇，“离岗等退”期间的岗位工资标准按照待岗工资认定。
　　4）停薪留职。停薪留职人员范围和条件（同时具备）：①在本企业连续工作年限满5年的在册员工；②员工本人自愿并书面申请；③需经本单位同意。停薪留职的时间一般不超过2年，停薪留职人员与企业保留劳动关系，企业不再支付相关薪酬福利待遇。停薪留职期间，企业和员工正常缴纳各项社会保险，符合办理“离岗协保”“离岗休息”或“离岗等退”条件时，停薪留职期满后,按照相应政策规定由本人书面申请并经本单位同意后可转办“离岗协保”“离岗休息”或“离岗等退”政策手续，并享受相应待遇。
　　5）临时待岗。进入人力资源市场临时待岗人员的范围和条件：①定员定编后，经考核产生的富余人员；②部分岗位通过两化融合、机构调整、职能兼并后，经考核无岗位人员；③经考核不胜任原岗位工作且暂时无岗位安置人员；④其他特殊情况的人员。待岗周期为一年，到期可续签。临时待岗期间发放一定的生活费，标准为：固定工资×80%+年功工资。此外，不再享受按月支付的其他津贴补贴项目。临时待岗人员生活费扣除应交纳的社会保险费用及住房公积金后实得生活费不低于当地最低生活保障标准，临时待岗人员按照国家和企业有关政策规定缴纳各项社会保险等相关费用。临时待岗期间，当本人达到集团公司规定“离岗等退”或“离岗休息”年龄时，本人书面申请经单位同意后可以办理相关手续，享受相应待遇。临时待岗人员应按时参加定向业务培训和创业技能培训，符合上岗要求后，可采取公开条件、平等竞争与行政调剂相结合的办法择优选用。临时待岗人员在人力资源市场经过创业技能相关培训后，可根据自身情况申请选择办理“停薪留职”或“离岗协保”手续自主创业。
　　6）解除或终止劳动合同。劳务派遣工根据公司用工需求，可以退回劳务派遣单位，需支付经济补偿金的，企业依法支付经济补偿金，并清算相关费用。合同制员工经双方协商一致，可以解除或终止劳动合同，企业依法支付经济补偿金，并补发员工在岗期间欠发的工资和补缴社会保险费用及住房公积金费用。
　　在化解过剩产能过程中，开滦集团利用国家和本省出台的政策，以及企业内部系列离岗创业政策，千方百计拓宽职工安置渠道，积极稳妥地做好职工安置工作，2016年职工安置任务基本完成，其中企业内部转岗安置职工比重高达70%以上，随着去产能工作的深入推进，企业内部分流安置的压力进一步加大。
　　3  国有煤炭企业拓宽职工分流安置渠道的思考及相关政策建议
　　面对供给侧结构性改革深入推进、去产能进入攻坚阶段、职工安置压力逐步加大的新形势，为积极稳妥地做好职工分流安置工作，一方面需要国家、各级地方政府进一步完善和细化职工安置的相关政策，加大政策支持力度，拓宽社会化安置的渠道；另一方面，需要国有煤炭企业发挥自身优势，加大技术改造和产业升级的力度，加快结构调整和经济转型的步伐，拓宽企业内部转岗分流的渠道。
　　3.1  国家应完善去产能相关政策
　　3.1.1  加大资金支持力度
　　实行差别化奖补政策。中央财政工业企业结构调整专项奖补资金应向职工安置任务重且经济欠发达地区适度倾斜，在安排中央专项奖补资金时，应更多考虑企业经营情况、安置人数和安置难度等，重点支持困难地区和困难企业做好职工安置工作。1998年后下放到地方的国有老煤炭企业，去产能任务重、富余人员和遗留问题多，国家应完善奖补资金分配办法，对这些企业给予一定倾斜政策，加大奖补资金支持力度。地方设立专项基金，要通过省级配套奖补资金、市县专项资金、企业自筹资金等多种渠道，筹集去产能专项资金。给予企业税费减免，切实降低煤炭企业税费负担，深化增值税改革，降低煤炭产品增值税税率，同时从煤矿井下开采特殊性出发，扩大煤炭企业增值税抵扣范围。给予企业信贷支持。实施差别化信贷政策，确定需要扶持企业的具体标准，明确扶持目录，对生产经营正常、产品有市场的企业应加大政策支持力度。
　　3.1.2  研究出台提前退休政策
　　鉴于煤矿职工作业条件艰苦、健康状况较差、技能水平较低，对化解过剩产能的国有煤矿，允许职工在国家规定退休年龄（含特殊工种提前退休）的基础上，再提前5年办理退休手续，并由养老统筹基金支付。一方面可以分流部分符合条件的职工，减轻企业的安置压力；另一方面达到年龄条件职工能够办理提前退休，符合职工的意愿，保证这部分职工队伍的稳定。
　　3.1.3  充分发挥社会政策的托底作用，拓宽职工分流安置渠道
　　各级地方政府应加强去产能职工再就业培训体系建设，提供转岗培训、就业指导、政策咨询、费用补贴等支持。完善相关操作政策，通过开辟新岗、购买服务、劳务输出等方式加大公益性岗位开发力度，提供托底帮扶。制定职工安置支持政策，对于社会企业能够安置去产能企业职工的，政府给予一次性吸纳就业补贴。
　　3.2  支持国有煤炭企业加快转型发展
　　3.2.1  对国有煤炭企业技术改造和产业升级加大政策支持力度
　　针对国有老煤炭企业实际，根据去产能人员安置的数量，以技术改造专项资金、贴息贷款、转型支持资金的形式，鼓励企业加快技术改造，推进产业升级，拓宽煤炭产业分流安置去产能职工的空间。
　　3.2.2  引导、鼓励、支持国有煤炭企业大力发展服务业
去产能过程中，企业会产生大量的闲置土地、房产以及供水、供电等系统资源，如果这些资产得不到利用，就会变成沉没成本，如果利用好，就会变成转型发展的资源优势。因此，在转型项目的开发上应因地制宜、因企而宜，充分利用闲置资源和富余劳动力，发展有优势、有前景、就业吸纳能力好的产业，提高就业承载能力。服务业投资少，见效快，周期短，成本低，安置人员多，应优先发展，地方政府应从项目审批、税收减免、融资等方面制定支持政策。
　　3.2.3  支持国有煤炭企业发展替代产业
　　采取减量置换方式优先核准其新建煤矿和改扩建煤矿，优先核准热电联供电站以及煤炭加工转化及非煤项目，在项目审核、土地利用、贷款融资、技术开发等方面给予支持，调整结构，实现转型发展。
　　3.2.4  对资源型企业转型给予税费政策和专项资金支持
　　资源型企业税费项目繁多，加剧了企业经营发展的难度。国家应针对资源型企业转型出台特殊税费政策，如转型一定时期内享受减税、补贴等。设立煤矿关闭退出专项资金，中央财政在国有资本收益或采矿权价款上缴中设立关闭退出国有煤矿专项资金，地方财政利用煤炭资源税收、采矿权价款收取和国有煤矿下放到地方后保留的亏损补贴设立关闭退出国有煤矿专项资金。
　　3.2.5  建立资源型企业转型发展示范基地，完善资源型企业转型发展行业政策
　　在总结部分资源型企业先行先试转型发展经验的基础上，国家应设立资源型企业转型发展示范基地，作为研究资源型企业转型发展的标本，系统研究资源企业转型的体制及机制等深层次问题及解决办法，提出系统的资源型产业转变发展方式框架设计和产业政策，为资源型企业科学转型、有序转型进行行业指导和规划管理。
　　3.3  支持国有煤炭企业加快走出去步伐，开展国际产能合作
　　国家“一带一路”战略的深入推进，为煤炭企业走出去、开展国际产能合作提供了难得机遇。煤炭企业要依托所拥有的技术、装备、管理、人员、资金等优势条件，积极走出国门，通过参与境外煤炭资源勘探开发、上下游一体化联营、技术装备输出、工程承包、煤矿建设、技术服务、运营管理、资本并购等方式开拓发展空间。如开滦集团专门组建了开滦矿业工程公司，积极走出去开展煤矿的勘察、设计、建设、生产运营、技术服务等全产业链服务，目前已在印度等国家成功开展国际产能合作项目。
　　3.4  政企互动、统一规划，加快资源枯竭矿区转型步伐
　　煤炭企业都有一定的生命周期，随着资源的枯竭都要退出和转型，特别是今后5-10年，我国东部区域，还将有一批国有大型煤矿进入衰退期，转型任务繁重而紧迫。应借鉴发达国家资源枯竭城市和矿区经济转型的经验和做法，以政府为主导、以企业为主体，政企互动，形成转型合力，加快转型步伐，提高转型效果。
　　鲁尔集团经济转型是发达国家资源型企业转型的成功范例，对我国加快资源型城市和矿区经济转型具有重要的借鉴价值。鲁尔集团是典型的因资源而生的百年矿企，煤炭开采史上溯至1847年。1957年煤炭开采达到顶峰，煤矿总数为155个，煤炭年产量1.3亿t，从业人数约50万人。自上个世纪50年代起，由于大量的美国廉价煤炭涌入德国和欧盟，加之企业自身煤炭储量开始下降、开采成本上升、环保压力增大等，开始面临严重挑战，1957年至1968年，大量煤炭企业被迫关闭，数以万计的煤矿工人相继失业，鲁尔区的经济由繁荣走向衰退。1969年在德国政府的协调下，将鲁尔区域的19个矿务局、29个炼焦厂、5个型煤厂19万职工重组为鲁尔煤炭股份公司，也就是今天的鲁尔集团。鲁尔集团组建后的30多年来，经过单一煤炭产业整合期、以发展接续产业为主的传统产业改造与基础设施完善期、以发展替代产业为主的多元化发展与全球化战略实施期、全球资源优化整合与煤炭产业退出期等四个阶段，到目前已经成功地实现了从单一的煤炭生产企业到涉足多领域的全球500强跨国集团的战略转型。同样，鲁尔区的转型也取得了显著成效，保持了世界重要工业区的地位。
　　鲁尔集团和鲁尔区实现成功转型，其中最为重要的经验就是政企互动、统一规划。从1969年鲁尔集团实施转型以来，德国和北威洲政府从税收、职工分流、土地利用、新兴产业项目等多方面给予转型支持，先后出台了《煤炭适应法》《煤炭改造法》《鲁尔发展纲要》《改造区域经济结构共同任务法》等一系列法律法规。德国政府和北威洲对煤矿地区给与特殊政策，包括：提供低息贷款、煤矿工人转岗培训费用全部由政府资助、帮助煤矿集中改造、新型产业在鲁尔区落户给予投资者经济补贴等。同时，充分行使鲁尔煤管区开发协会的规划和统筹作用，加之各级政府宏观规划的制定来扶持鲁尔集团的转型，使鲁尔集团的转型纳入到鲁尔区总体转型的布局之中。从鲁尔转型的情况看，政企互动、统一规划是加快我国资源型城市和矿区经济转型的根本问题。