市场经济内在的自发性、供需矛盾和唯GDP论，导致盲目投资、低水平重复建设，造成我国产业结构不合理，煤炭、钢铁、水泥等高耗能、高污染行业存在严重产能过剩问题，不仅严重影响经济增长的速度，还制约经济发展动力向创新驱动转换，阻滞制造业向中高端迈进。云南是一个边疆、民族、山区、欠发达的西部省份，经济体量小，科技创新能力不足，经济发展主要依靠资源要素和投资拉动。由于云南长期以来依托资源优势推行重工业化发展战略，煤炭、钢铁、水泥等传统工业在经济发展中占有举足轻重的地位，资源型经济的特征非常明显，产能过剩问题更加突出。在经济新常态下，供给侧结构性改革深入推进，去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板任务艰巨。在化解过剩产能的过程中，云南相关行业出现了大量的失业职工。据初步统计，云南省煤炭行业化解过剩产能企业130余家，涉及职工6万多人，目前尚未安置分流职工3万多人。因此，如何妥善解决煤炭行业产能过剩企业失业职工再就业问题，成为化解过剩产能的重中之重。破解煤炭过剩产能企业职工安置分流难题，必须摸清失业职工再就业基本现状，了解去产能失业职工的特点，探索促进失业职工再就业的路径选择，分析存在问题及其原因，从失业职工、过剩产能企业、政府等多维度提出切实有效的对策建议。课题组深入相关煤炭企业调查研究，发放调查问卷1000份，掌握了大量的第一手资料，为开展本课题研究提供了支撑。
1 云南煤炭行业去产能失业职工再就业的现状与趋势
产能过剩涉及行业广、持续时间长、影响程度大，已经成为我国经济发展过程中的突出问题和主要风险之一。云南煤炭行业面临着省内市场需求不足与省外市场涌入的双重夹击，供求关系失衡导致产能严重过剩。2015年，全省煤矿共生产原煤4 884.45万t，同比增加了10.23%，但原煤产销率只有50%，煤焦化和尿素的产能利用率均为60%左右。去产能成为云南煤炭行业实现脱困发展的必然选择，如何安置分流煤炭行业去产能过程中的失业职工，涉及到煤炭行业失业职工的切身利益，关系到云南“改革、发展和稳定”的大局，必须妥善解决。
1.1 云南煤炭行业去产能失业职工的特点
基于煤炭行业工作环境的特殊性及云南经济、教育、文化等发展水平的现状，煤炭行业产能过剩失业职工呈现出其独有的特点。一是失业职工男性数量居多。云南处于工业化发展初期，工业基础薄弱，机械化水平较低，煤炭行业相关岗位对体力劳动要求较高，高耗能企业员工主要以男性为主，造成在去产能过程中煤炭行业男性失业职工高于女性职工。二是失业职工年龄差距较大，层次结构分布不均。在失业职工年龄构成中，中年职工占比偏高，41-50岁占比达44.06%，而受年龄因素的限制，大龄失业职工缺乏在其他新领域再就业的竞争优势。三是失业职工自身文化水平较低，专业技能有限。由于煤炭行业特殊的行业特征，对就业人员学历、技能等要求较低，造成失业职工学历偏低并缺乏再就业技能，其中失业职工学历在高中及以下占比达46.09%，无一技之长职工占比19.42%，学历、技能等水平限制了失业职工的再就业竞争力（表1）。
1.2 云南煤炭行业去产能失业职工再就业选择
再就业和自主创业是解决去产能失业职工就业问题的重要途径。调查问卷数据显示，云南煤炭行业失业职工再就业意愿主要集中在原企业转岗培训继续留任与企业内部退养两方面，占比高达68.7%，而在不同企业从事不同工作岗位意愿较低，占比仅为23.29%。这主要是由于煤炭行业失业职工年龄普遍偏大、健康状况不佳、文化程度较低，技能水平单一，其自身缺乏在新工作岗位的再就业竞争力，且对原工作岗位有较强的心理依赖性。在自主创业过程中，失业职工自主创业意愿较低。好的创业项目、持续的资金来源、较强的管理能力、正确把握创业风险等是自主创业的必要前提，而受自身知识技能的影响，失业职工并不具有成熟的企业管理能力并较好把握创业项目、认识创业风险。同时，目前政府还没有出台针对去产能失业职工这一特定人群的创业政策，在创业门槛、融资、税收、创业培训等方面提供特殊扶持，造成创业资金来源不稳定，创业扶持力度不够，导致去产能失业职工创业意愿较低，仅占调查问卷失业职工的11%。
1.3 云南促进去产能失业职工再就业政策措施
云南省高度重视煤炭行业去产能失业职工再就业工作，及时出台针对去产能失业职工再就业政策措施，通过企业内部挖潜、转岗就业创业、允许内部退养、公益性岗位托底等渠道分流安置失业职工，对失业职工再就业安置具有积极的引导作用。一是企业内部挖潜。鼓励企业依托现有场地、设施、技术等开辟新的就业岗位，内部分流安置一批富余人员。通过加大援企稳岗补贴、社保缓交费、降费率、鼓励企业吸纳补贴等政策，支持有能力的企业选择内部安置。二是促进转岗就业创业。启动实施再就业帮扶行动，发挥失业保险基金在预防失业中的作用，普遍开展转岗培训或技能提升培训，落实职业培训补贴，增强失业人员就业能力和职业转换能力，免费提供就业指导、职业介绍、政策咨询等服务。三是允许内部退养。对距法定退休年龄五年以内、再就业困难的职工，坚持职工本人自愿、企业同意的原则实行内部退养，并由企业发放生活费、缴纳养老金和医疗保险，在达到退休年龄时办理正式退休手续。四是创业带动就业。去产能失业职工创业，可以享受与高校毕业生创业的扶持政策，通过扶持失业职工创业，形成新的就业增长点，带动就业。五是公益性岗位兜底。对就业困难人员建档立卡，提供“一对一”就业援助。对难以就业的大龄困难人员和零就业家庭人员，通过公益性岗位托底帮扶。2016年，全省安排就业困难人员就业人数11.04万人，实现了零就业家庭动态清零的目标。
2 云南煤炭行业去产能失业职工再就业存在的问题
云南省经济、社会及教育水平等与发达地区相比存在较大差距，煤炭行业去产能失业职工存在文化程度低、技能单一、政府扶持力度不足等问题，这与现代人才实际需求不匹配，造成失业职工再就业较为困难。同时政府相关部门缺少针对失业职工自主创业的引导政策，以创业促就业难以推进。
1）就业形势严峻，再就业压力大。新常态下，我国就业形势正在发生显著变化，情况错综复杂，各种矛盾，相互交织， 就业的主要矛盾正在转换，部分行业、地区形势严峻。随着煤炭行业去产能工作的推进，煤炭行业失业人员数量不断增加，但社会新增就业人数也逐步加大，失业人员间及其与新增就业人员间将形成激烈的就业竞争,失业人员数量不断增加。煤炭行业在产业结构调整过程中，工业基础薄弱、机械化程度低的局面将逐步改善，这使得低技能员工面临失业压力，造成失业职工数量较多，导致再就业形成相互竞争。新增就业人数不断加大。根据2015年云南省人力资源和社会保障事业发展统计公报，2015年云南城镇新增就业人数40.92万人，城乡新增劳动力供给75.10万人，普通高校毕业生15.83万人，技工学校毕业生2.77万人，各类职业技能培训机构共培训结业67.2万人次。新增就业人数、高校毕业生及参与技能培训机构人数不断增加，给产业过剩企业失业人员再就业造成极大的竞争压力，使失业职工在再就业过程中处于劣势地位。
2）失业职工自身竞争力不足。失业职工对社会转型认识不足，造成对再就业认知产生偏差，严峻的就业形势影响其对再就业形势的判断，从而失去了更多的再就业机会，因此失业职工积极转变就业观念，准确把握市场对求职者的需求，是解决自身再就业问题的根本保障。受地理气候、文化观念、民族习俗等多重因素的影响，云南煤炭行业失业职工就业观念落后、职工技能单一，竞争力不足。在就业观念方面，失业职工思想观念转变困难，“等靠要”思想严重。比如，曲靖市煤化工园区失业职工基本生活费为750元/月，这已经是很低的生活补贴，维持生计困难，但即便如此，失业职工基本上不愿到本市经济开发区平均工资2000-3000元/月的民营企业务工。就业观念陈旧，存在“家乡宝”观念，竞争意识不强，不愿离开云南到沿海发达地区打工。比如，煤化工园区企业千方百计为失业职工寻找就业机会，曾经联系劳务输出，承诺保留失业职工国企职工身份，组织失业职工到沿海地区务工，结果报名者寥寥无几，只能不了了之。在职业技能方面，失业职工缺少与当前人才需求相匹配的必备技能。受煤炭行业特点的影响，员工职业技能较低，缺少职业技能培训，造成失业职工技能单一。但现代企业人才招聘多为高素质、高技能专业化人才，对就业人员职业技能要求较高，失业职工自身素质与当前人才需求不匹配，难以满足新就业岗位的技能需求。
3）政府对失业职工再就业扶持力度不够。煤炭行业对GDP增长具有巨大的拉动作用，地方政府为确保GDP的高速增长，采取地方保护主义，化解过剩产能内生动力不足。在失业职工安置分流方面，具体表现为技能培训资金不足、专门扶持政策缺失、再就业公共服务不完善。由于煤炭行业失业职工规模较大，妥善解决失业职工再就业问题，需要对职工进行再就业专门技能培训，以适应当前企业人才招聘的实际需求。这要求政府投入一定数量的培训资金，但当前云南对失业职工再就业的培训资金投入还缺乏统筹安排，失业保险基金预防失业的功能还没有发挥出来，仅靠现有的中央专项资金难以支持大规模的失业职工技能培训。煤炭行业产能过剩企业土地、房屋、设备等资源空置率很高，资源整合不力，未能充分发挥资源效益，利用企业现有资源促进失业职工再就业还有很多工作要做。就业公共服务体系不完善，尚未建立针对失业职工的就业信息宣传平台，失业职工获取就业信息问题困难，安置分流相关政策宣传不够，失业职工难以充分利用各种优惠政策维护自身的合法权益。
4）社会保障体系不健全。在市场经济环境下，社会保障制度对促进失业人员再就业发挥着重要的作用，特别是失业保险及职工医疗保险在解决失业人员基本生活及再就业方面提供重要保障。但是，目前我国社会保险基金总量减少，失业保险基金大量闲置。云南也存在社保基金收支不平衡和失业保险基金闲置的问题。社会保障体系不完善，给失业职工再就业和生产生活带来很大困难。失业保险职工参保率低，失业职工缺少基本生活保障。2016年，全省参加失业保险人数251.16万人，仅占城镇就业人数的18.38%，很大部分煤炭行业失业职工因为没有参加失业保险而享受不到失业救济。现行职工基本医疗保险制度没有针对产能过剩企业失业职工的特别规定，一律采取从欠缴保费的次月起停止享受医疗保险待遇，包括大病保险待遇。课题组在调研中发现，大部分煤炭产能过剩企业没有资金继续给职工缴纳医疗保险，而期间个别失业职工生大病，负担不起医疗费，生活陷入十分困难的的境地。
3 促进云南煤炭行业去产能失业职工再就业的对策建议
解决好煤炭行业去产能失业职工再就业问题，涉及失业职工、产能过剩企业、政府相关部门等多个主体，要制定全省化解产能过剩职工安置方案，调动各方面的积极性，打好“组合拳”，切实拿出行之有效的办法，保障和改善民生。
煤炭行业去产能失业职工年龄偏大、文化水平低、技能缺失等问题严重制约了其再就业，为此必须加强技能培训，提升再就业竞争力。一是加强再就业培训，提升专业技能。政府应加大再就业培训资金扶持力度，增强失业职工必要的职业技能水平，使失业职工自身素质与当前企业人才招聘的实际需求相适应，增强再就业能力。二是培育自强意识，转变就业观念。在培训中应增设转变就业观念的内容，引导失业职工发掘潜能、走向市场，克服失业对自身心理的影响，充分认识就业培训、职业技能对再就业的重要性，树立正确的择业观，积极主动地参加就业指导培训，提升自身知识技能水平，在就业市场上提升自身竞争力。三是提高转岗补助，对零就业家庭实行托底政策。对自身转型困难的职工，政府应放宽失业职工转岗政策条件，提高职工转岗补助水平，使更多职工享受转岗权利。对零就业家庭失业职工进行跟踪服务、托底安置，确保零就业家庭至少一人实现就业。
3.2 创造良好创业环境，鼓励失业职工创业
实施以创业促就业政策，对自主创业职工提供多渠道的资金支持，营造良好创业环境，发挥创业对再就业的带动作用。一是相关部门要加大对创业的财政支持。对有创业意愿的失业职工，政府相关部门应给予一定的资金支持，同时在金融、税收等方面采取优惠政策，为失业职工自主创业提供多渠道融资服务，调动创业积极性。二是开展多渠道社会宣传，动员社会力量推进再就业。充分发挥电视、广播、报刊等媒介的宣传优势，开展灵活多样、生动活泼的再就业宣传，扩大再就业影响力，帮助下岗职工及时了解再就业及自主创业的相关扶持政策，并动员社会各界力量关心和帮助下岗人员，为其再就业创造宽松的社会环境。三是发挥创业载体平台的创业保障作用。鼓励发挥自身潜力与优势，并利用创业载体平台进行自主创业，以创业解决自身再就业。对有创业意愿与能力的失业职工，积极促进其与高校创业平台的交流与合作，吸收先进的企业管理理念，提升自身知识能力，为其创业提供项目指导。
3.3 加强职工安置管理，健全职工安置协调机制
产能过剩失业职工就业安置是一项集多部门共同参与、协调配合的系统性工程，政府、企业各部门应加强失业职工安置管理，健全再就业安置工作的组织协调机制。一是强化政府部门组织领导作用。人社部门要切实加强失业动态检测工作，及时掌握失业职工数量信息、再就业意愿、企业内转岗安置及社会安置等情况，对于涉及失业职工人数多、安置任务重的企业，实施重点监控，并采取措施降低失业风险。二是制定完善的职工安置方案。产能过剩企业应事先制定包括职工基本情况、安置分流渠道、经费落实情况、社保缴纳情况等安置方案。对于接近法定退休年龄的职工，在其本人自愿的前提下制定提前退休政策。三是相关部门形成工作合力。人社、发改、税务、金融机构等部门要互联互通、加强协调，形成合力鼓励和扶持失业职工再就业和自主创业。切实把创业带动就业放在更加重要的位置，全面落实各项创业扶持政策，通过降低工商注册标准、提供小额担保贷款、减免税费等方式，鼓励和扶持失业职工自主创业。
3.4 落实再就业政策，强化政府引导作用
政府各部门应做好去产能失业职工再就业指导、服务和安置工作，充分发挥政府的引导作用。一是加大就业指导与培训力度。针对去产能过程中产生的结构性失业问题，政府相关部门应有计划、有步骤地加大对失业职工就业指导与职业技能培训力度，按规定落实产能过剩企业失业职工培训经费，采取多种形式开展待岗、转岗培训，提升职工再就业能力。二是充分发挥失业保险对促进再就业的功能。针对失业保险基金大量闲置、支出渠道较窄、防失业与促就业功能未得到充分发挥等问题，应从闲置的失业保险基金中划出一部分列为再就业专项扶持资金，有效缓解去产能失业职工再就业和创业的资金需求。三是完善公共就业服务体系。为去产能失业职工提供岗位信息、就业指导、职业介绍和政策咨询等再就业公共服务。对于有培训愿望的失业职工，积极组织其参加职业技能培训，并落实培训补贴政策。对于符合就业困难对象条件的，给予就业援助与社会保险补贴。
