美国煤炭行业发展停滞，工作岗位减少，产煤区经济受到打击。煤炭行业收入较高，一旦就业萎缩，当地的零售、服务行业等都受到冲击。　　

　　陈立宏

　　近年来，煤炭在美国能源体系中地位下滑，行业整体不景气，就业岗位大量流失。美国联邦及地方政府采取政策措施，力图缓解其经济社会影响，引导行业平稳运行。

　　美国煤炭行业与产煤区面临的问题与挑战

　　美国煤炭储量和生产量都在全球占据重要地位。煤炭蕴藏量约2373亿吨，约占全球总量的27%；2015年煤炭产量占全球总量的10%。近年来，全球能源在总需求增长的同时，逐渐向低碳结构转型。由于热能低、污染重、电力需求放缓、天然气价格走低、清洁能源发展等因素，美国煤炭的市场需求下降，生产规模缩减，开始淡出主要能源角色。在美国，煤炭主要用于发电，即便不考虑清洁电力法案等政策的影响，预计煤电占比也将从2015年的33%下降到2040年的26%。相应地，煤炭产量也持续下滑。

　　由于行业发展放缓，甚至趋于停滞，美国煤炭企业频现破产，就业岗位大量流失，机械化、技术变革、监管压力、市场压力等因素加剧就业规模萎缩。1987年，美国煤炭业人员约15.1万人，2015年仅为6.8万人。同时,近年来，铁路运输等关联行业就业也相应减少。

　　美国煤炭行业发展停滞，工作岗位减少，产煤区经济受到打击。以怀俄明州为例，煤炭相关行业涉及的就业量是煤炭行业的3倍，涉及收入是煤炭行业的2倍。煤炭行业收入较高，一旦就业萎缩，当地的零售、服务行业等都受到冲击。此外，煤炭被其他能源替代，就业岗位流失，但其他能源部门就业未必有相应增长。

　　另外,美国《露天矿区土地管理及复垦条例》规定，采矿方应当将采矿活动影响到的联邦或私人所有地块的生态环境恢复到开采前状况，并对废弃矿山复垦也做了相应要求。通常，复垦方案会提供就业岗位，同时为当地吸引其他产业创造条件。但如果采矿企业本身已经艰难运营，就很难为履行上述职责提供足够资金，并使州政府面临两难选择，如果强行要求企业承担责任，会引发企业偿付问题；如果不做要求，政府往往会成为复垦的实际责任人。

　　美国联邦及地方政府的有关政策

　　鉴于煤炭业相关政策力度不够，也缺乏系统性，2015年美国联邦政府推出了“机会、就业与经济振兴伙伴+”计划，其他相关政策措施也在制订审议之中。

　　“机会、就业与经济振兴伙伴+”计划

　　2015年2月，奥巴马政府宣布于2016财年开始实施“机会、就业与经济振兴伙伴+”计划，旨在为处于困境中的煤炭行业、产煤地区和从业人员提供政策支持，帮助适应新的能源转换形势。该计划包括三个部分：一是“机会、就业与经济振兴伙伴”倡议，针对煤炭业失业问题，通过提供新增专项资金，开展职业培训，为采煤和煤电企业受影响职工和社区提供再就业服务，促进经济多元化，创造新的就业岗位。二是针对矿工及其家庭提供更多医疗健康和退休保障投入，加快废弃矿区的清理工作，解决采煤业矿区和工人遗留成本问题。三是通过税收措施鼓励煤炭业技术进步和碳捕捉、利用及封存技术的开发与应用。其中，倡议部分正在实施，后两部分正在经过立法和行政审批程序。

　　“机会、就业与经济振兴伙伴”倡议

　　作为“机会、就业与经济振兴伙伴+”计划的基础，2015年启动了“机会、就业与经济振兴伙伴”倡议。倡议由美国商务部经济发展署和阿巴拉契亚区域委员会共同牵头，多个联邦机构参与实施，旨在更有效地运用特定资金和项目资源，统筹安排、有效带动和精准作用，发展经济，提升就业，帮助地方应对煤炭业与煤电行业困境。该倡议2016财年预算5500万美元，同时利用2015财年预算资金约2800万至3800万美元启动相关活动，资金渠道包括商务部（1500万美元）、劳工部（1000万至2000万美元）、小企业管理局（300万美元）及阿巴拉契亚委员会（50万美元）等。

　　(作者单位：财政部国际财经中心)