在当前经济新常态和能源革命发展的浪潮中，煤炭产业需要面对经济结构调整和能源结构优化的双重压力。“十三五”期间，我省要认清和把握国内外能源发展大势，深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，从应对能源革命、气候变化以及经济新常态的背景出发，坚持创新、绿色、协调、开放、共享发展新理念，以煤炭革命为主题，以转变煤炭生产方式和消费方式为主线，以技术创新为动力，以体制机制创新为支撑，全面提升煤炭资源开发转化和利用效率，建立煤炭资源高效开发与洁净利用体系，着力推动煤炭产业向“市场主导型、清洁低碳型、集约高效型、延伸循环型、生态环保型、安全保障型”转变，打破传统发展模式的路径依赖，走出一条山西“革命兴煤”之路。
一、实施供给革命，推动煤炭产业向“集约高效型”与“生态环保型”转变
“十三五”期间，国家对煤炭能源的需求大幅度减少。供给革命的关键在于解决煤炭市场的供求失衡问题，需要就如何去产能、去哪些产能、如何利用国内外市场来平衡国内供求等问题，制定完整、系统的战略规划及政策措施。我省应加快推进能源供给革命，按照集约、高效、绿色、生态的原则，建设新型综合能源基地。
严格控制煤炭产能，继续加大煤炭行业兼并整合力度。继续加大兼并整合力度，全力抓好煤炭行业的大企业、大集团建设。在国家规划的三个大型煤炭基地内，按照“一个矿区原则上由一个主体开发，一个主体可以开发多个矿区”的原则，在企业自愿、市场主导的基础上，进一步加大资源整合、兼并重组力度；在已有煤炭大集团整合重组基础上，突出动力煤、无烟煤、炼焦煤三大资源品牌优势，通过产业、产权、管理、文化等的深度融合，研究探索分基地、分煤种组建世界一流、国内引领的特大型煤炭集团公司。按照发展煤炭现代物流集团的要求，对晋能集团、山煤国际等现有物流企业植入运煤铁路、公路、港口、船队等资产进行重组再造，形成一体化的大型煤炭物流集团，增强山西煤炭市场话语权和竞争力。
加大采煤沉陷区治理，实施矿区生态修复。煤炭企业要尽快制定矿区生态环境恢复治理规划和矿山环境恢复治理方案，因地制宜确定矿区生态修复目标，实施土地复垦、林地恢复、生物多样性保护、景观修复、矿山生态公园等多模式修复，完善矿区废弃地调查和复垦规划工作。从区域生态环境安全角度出发，合理确定全省煤炭生产规模、布局、开采时段，划定禁采、限采区。严格禁止可能诱发严重生态退化和环境灾难的采矿活动。加大矿区造林绿化和植被恢复工作力度，并着力保障和解决因采煤引起的居民饮用水安全问题，使矿区生态环境质量和居民生活环境不断得到改善。到2020年，基本解决采煤沉陷区受灾群众的安居问题，并力争提前。今后，采煤新造成的沉陷区问题要按照“谁生产谁负责、谁开采谁治理、谁损坏谁搬迁”的原则，把企业在开采中造成的采煤沉陷问题降到最低限度，把采煤沉陷的治理责任明确落实到煤炭生产企业和各级党委、政府。
二、实施消费革命，推动煤炭产业向“清洁低碳型”与“延伸循环型”转变
能源消费革命，意味着将逐步淘汰一次能源的直接利用，就是对煤炭产品的需求将从以原煤状态需求为主，向二次能源（发电）及其他更加清洁高效的煤炭能源产品（气化、液化）转变，使煤炭产业从以煤炭开采为中心，向煤炭产品的制造转化。“十三五”期间，我省煤炭产业将进入一个新的发展阶段，煤炭生产不仅需要提高开采过程的效率，更需要加快煤炭产品的制造和转化，初级的洗精煤、高级的煤化工、煤气化、液化、煤电转化等等。
发展清洁高效的煤炭利用技术，提高煤炭综合利用率。规模化、高效率地利用煤炭，可以加快发展洁净煤技术、煤炭深加工技术以及实现对煤炭开釆过程中的伴生物的高效利用，鼓励煤炭企业通过产业链的延伸和技术升级实现对产业结构的优化和调整，通过转变发展方式降低能源消耗，减少能源利用中对环境的污染，不断提高煤炭清洁高效开发利用水平，建立清洁高效、低碳绿色的现代煤炭产业体系，保障国家能源安全，最终实现煤炭产业的可持续发展。要推行煤炭分级利用与转化及分布式利用，提高资源综合利用水平。积极探索和推广煤炭热解燃烧分级转化技术应用，提高煤炭燃烧效率。控制煤炭利用过程中污染物的排放，推动实现脱硫脱硝一体化和汞排放的协同控制。研发、示范和推广煤基多联产技术。重点发展煤炭-甲醇、煤炭-油品、煤炭-合成天然气、煤炭-烯烃、煤炭热解气化燃烧分级转化多联产技术及产业。
积极推进煤电基地、煤化工基地建设，真正实现单一资源开采向综合开发利用转变。一方面，煤转电是实现热转化效率最高的途径，应积极研发、示范和推广先进燃烧和发电技术，进一步提高煤炭利用效率。要围绕煤炭资源综合利用和清洁低碳发展，借鉴同煤塔山循环经济园区的做法，推进煤炭基地与火电基地协同发展。大力发展以煤矸石发电为核心的低热值煤发电，大力推广风冷、超临界、超超临界机组。要积极争取国家支持，加快外送电通道建设步伐，加快推进现代化大型煤电外送基地建设，实现终端能源清洁化。另一方面，优化煤化工产业布局，加快推进晋北现代煤化工基地建设，延伸拓展特色煤化工产业，优化提升传统煤化工产业。出台系统性煤化工行业标准，控制总量严格准入，禁止低端煤化工产业项目投资，鼓励煤化工产业纵向整合和关键技术研发，延长产品链条，提高产品技术含量，增加产品附加值，继续加快推进煤炭液化、煤制天然气和煤制烯烃等项目的示范推广。积极推进煤化工产业大型化、园区化和基地化发展建设，有序建设大型现代煤化工基地。
三、实施管理革命，推动煤炭产业向“市场主导型”与“安全保障型”转变
管理体制是煤炭行业发展的关键。当前我省煤炭管理体制存在行政干预过多、审批事项繁杂；部门多头管理、监管方式落后；市场机制不完善、权力监督不健全；政企政事不分，权力设租寻租，甚至官商勾结、滋生腐败等诸多问题。体制革命的关键在于，建立以行业自治为本、以政府管控为末的行业治理体系。大幅减少政府对微观领域的直接监控，完善政府的制度建设、统一规划和市场监管等职能，改革投资项目审批立项制度，将投资决策的指导职能转移至作为企业共治组织的行业协会，真正落实企业资产运营的自主决策权和风险自担责任。
深化煤炭行业管理体制改革。理顺煤炭管理体制，设立统一的行业主管部门，统筹管理煤炭矿权、开发、利用、煤炭科技、相关政策、标准、资质等，统一规划和协调管理煤炭的开发利用，是促进煤炭产业可持续发展的先决条件。一是设置煤炭综合管理机构。建议进一步整合职能，集中管理、加强监管，设立精简高效统一的煤炭综合管理部门，以综合化的管理体制解决多年“多头管理”“职能交叉”“扯皮推诿”和“监管空白”的积弊，促进煤炭政策政令畅通。同时，为了防止集中管理可能产生的“集中腐败”，建议采用“三分监管”的办法，即权力分设、监管分段、审查分级，同时要发挥行业协会、新闻媒体等的监督作用，从源头上遏制和预防腐败。继续推进煤炭审批和运销管理体制改革。围绕清权、减权、放权、治权，着力推进煤炭行政审批制度改革，优化审批流程，推进技术审查与行政审批相分离，建立并联审批流程，大力推动同类事项及同一部门负责的事项归并办理，彻底根治“审批依赖症”，有效堵住“利益输送暗道”。改革现行不合理的公路、铁路煤炭运销体制，全面落实煤炭企业销售自主权，取消煤炭销售过程中的不合理环节，形成统一开放、竞争有序的市场体系。
建立煤炭安全生产长效机制。强化政府监管，强化安全基础工作，提高煤矿职业健康水平。针对我省煤矿井工开采煤层埋藏深、地质构造复杂，煤矿瓦斯、水害、冲击地压等自然灾害多的特点，结合中西部矿区厚煤层、巨厚煤层开采对煤矿安全生产带来的新情况和新问题，进一步强化煤矿安全基础工作，深入贯彻落实安全第一、预防为主、综合治理的方针，加强煤矿瓦斯、水害、冲击地压等重大灾害治理，鼓励煤炭企业加大煤矿安全投入，提足用足安全费用，改善装备安全生产条件，提高矿井防御灾害的能力，建立安全生产长效机制，有效抑制重特大煤矿事故，促进煤矿安全生产形势的明显好转。落实煤矿作业场所职业危害防治规定，健全职业安全健康监管体系，以防范尘肺病为重点，加强劳动保护设施建设，改善煤矿井下作业环境，全面提升煤矿职业健康保障水平。
（作者单位： 山西省社会科学院能源经济研究所）
