国有煤炭企业集团化管控模式优化策略研究
王祥生 刘峰 王宏强
中煤平朔集团有限公司
摘要：企业集团管控是为了确保企业战略发展目标的顺利实现，对企业集团公司、内部子公司以及影响企业集团价值创造的各项因素开展的一系列机制、手段的设计与实施。平朔公司围绕“做强做大做优、打造具有国际竞争力的能源供应商”“以煤为基、延伸产业、转型升级”的发展战略，形成了以专业化、扁平化为主要特征，集权与分权相结合，集权为主的操作型管控模式。本文探讨了企业集团管控的模式选择及其影响因素，剖析平朔公司当前管控模式存在的主要问题,包括权责不清、权力集中、产业机构单一等，通过重新定位总部功能、明确集团化管控模式、完善职能职责体系及切实提高管理效率等方面对管控体系进行优化和实践。
关键词：煤炭企业 集团管控 管控模式 优化策略
国有企业在我国国民经济中占有支柱性地位。如今我国经济从高速增长转入高质量发展的新阶段，尤其是面对当前国内国际复杂的经济环境，如何持续稳定发展和提高自身竞争力，是新时期国有煤炭企业面临的重要课题。而优化集团化管控模式，恰是提升国有煤炭企业活力的突破口和切入点。
一、企业集团化管控的内涵及理论基础
企业集团管控是指为了确保企业战略发展目标的顺利实现，而对企业集团公司、内部子公司以及影响企业集团价值创造的各项因素开展的一系列机制、手段的设计与实施[1]。其目标是确保企业集团战略发展目标的落地落实，实现企业集团内部资源在内部各子公司之间的优化配置，增强企业集团的风险防范控制能力，从而达到企业集团利益最大化。主要内容包括实施治理管控、实施战略管控、实施财务管控和实施业绩管控。
现代企业的基本理论与管理控制理论等为企业集团管控提供了理论基础。现代企业基本理论解释了为什么要在母、子公司之间设立合理的管控模式，相关理论包括现代企业理论、产权理论、委托代理理论及契约理论。管理控制理论则为母子公司管控体制及模式的系统建立提供了理论指导。[2]
二、 我国集团化企业的形成过程
我国集团化企业形成于20世纪80年代，是在从计划经济体制向市场经济体制转型的大背景下，参考日本与韩国企业集团的模式,主要由政府推动下产生的一种企业组织形式。在经济全球化和市场一体化的时代背景下，伴随着中国经济的迅猛发展，我国企业集团也有了蓬勃的发展，一些大的企业经过资产重组、资源整合也进入了集团化发展的阶段。
改革开放以来，国企改革大致经历了“放权让利、制度创新、国资监管、分类改革”几个阶段，企业活力不断增强，竞争能力逐步提升。2013年，十八届三中全会的召开和《关于深化国企改革的指导意见》的出台，标志着国企改革进入以国资改革为主体的新阶段。新一轮国企改革提出了国资监管方式由“管资产”向“管资本”的转变，体现出对改革国有资产管理体制的重视。一些煤炭企业为适应企业发展需要，积极着手组织的重构与调整，整合机关资源；推行事业部制；精简管理人员队伍；通过股份制改造，剥离非生产性资源和非主营业务；完善公司法人治理结构；推动企业重要资源的合理流动，提高执行与控制力，使之与集团的战略目标更好的匹配[3]。
当前煤炭市场形势“稳中有动”，煤炭企业规模不断扩张，不少企业进行了跨地区的并购重组，形成了一批大的煤炭企业集团，在发展煤炭主业的同时，在气、电、化工等非煤产业也快速发展，逐渐形成了以煤为主，煤化工、发电、机械、物流、房地产等多行业并举的产业格局。
与此同时，多产业的煤炭企业集团化在其经营管理中所存在的矛盾也越来越突出，许多“大企业病”开始显现出来，主要表现在母子公司关系、集团总部定位、组织架构调整、公司治理体系等方面，一定程度上影响了企业战略规划的推行实施，制约了企业的发展速度。如何科学优化管控模式，有效管理下属企业，并推进其顺利演进，已成为当务之急。
三、企业集团化管控的模式选择及其影响因素
（一）常见集团化管控模式
企业集团管控模式的核心是集权与分权的平衡，按照集权程度从强到弱、分权程度从弱到强一般可分为操作管控型、战略管控型和财务管控型。
1、操作管控型
操作型管控是一种集权的管控模式，主要通过集团总部对下属企业的日常经营运作进行管理，包括所有经营行为的统一、公司资源的整体协调、对行业关键因素的集中控制等。为了保证集团战略的实施和目标的实现，集团总部业务管理部门的各项工作职能非常深入。为了保证总部能够正确决策并能应付和解决各种问题，总部的管理人员很多，规模庞大，并会采取财务控制、营销控制、资源控制、人力资源等多种手段。
2、战略管控型
战略型管控是介于集权与分权之间的一种管控模式。这种管控模式下，集团总部负责集团财务、投资、资本运营和整体的战略规划，主要关注业务组合的协调发展、投资业务的战略优化以及战略协同效应的培育，通过对直属企业战略计划、财务预算审批等方面施加影响而达到管控目的，管控手段为财务控制、战略规划与控制，人力资源控制以及部分重点业务的管理。目前大多
数中央企业都采用或正在转向这种管控模式[4]。
3、财务管控型
财务型管控是一种典型的分权管控模式，主要以财务指标对成员企业进行管理和考核。这种管控模式下，集团总部一般无业务管理部门，既不干涉下属企业的具体经营运作，也不会限定对其战略发展方向，主要通过投资业务组合的结构优化来追求集团价值最大化，管控手段包括财务控制、法人治理和企业并购行为等。
操作型管控和财务型管控是集权管理和分权管理的两个典型代表，战略型管控则处于中间状态。“战略管控型”按照在“集权”和“分权”倾向性的差异，可进一步细分为“战略实施型”和“战略指导型”两种管控模式。战略实施型管控模式，除了具备战略管控型模式的一般特征外，它侧重于集权，集团总部介入子公司的重大经营决策。战略指导型则侧重于分权，它注重母子公司的战略协调。
（二）影响管控模式选择的主要因素
集团管控模式选择主要受行业特点、组织规模、发展战略等因素影响，且不具有唯一性，是一项多维度因素综合影响的结果。通常情况下，企业要综合考虑公司战略、行业特点、企业规模与发展阶段、业务风险等多方面因素，甚至包括企业领导者的个人领导风格和偏好，以下三个方面可作为集团管控模式选择和分析的主要因素。
1、战略维度
集团直属企业的主营业务在集团战略中的战略地位。战略地位越高，集团的管控强度就需要越大。从集团发展的长期角度分析，该企业的业务发展前景是否能成为集团未来的核心业务，给集团公司带来较强的市场竞争力和市场话语权。从短期经营收益分析，该直属企业的核心业务的销售收入和利润占集团总额的比例高低，短时间内的营业收入、利润变化趋势、市场占有率等。
2、业务维度
集团总部对直属企业经营成果的可支配程度。其主导性越高，集团的管控强度越大。可以从集团与直属企业的业务关系界定，或者是否控股的角度评价集团总部对直属企业的主导程度。
3、管理维度
集团直属企业管理成熟度。直属企业管理越不成熟，集团公司需采取的管控强度越大。相反，直属企业管理制度比较完善，运营比较顺畅，集团总部应给予更多的自身控制权。可以从管理团队的职能化水平、部门绩效水平，流程系统是否完善等方面判断直属企业的管理成熟度。
四、平朔公司管控模式现状及存在的问题
（一）管控模式现状
平朔公司围绕“做强做大做优、打造具有国际竞争力的能源供应商”和“以煤为基、延伸产业、转型升级”的发展战略，在符合中煤集团对全资子公司和煤炭产业操作型管控定位的框架内，从治理结构、组织架构、流程再造、监督考核等方面进行了积极探索和重要改革，逐步形成了以专业化、扁平化为主要特征，集权与分权相结合，集权为主的操作型管控模式。
1、公司法人治理结构和决策管理机制
平朔公司是中煤股份公司的全资子公司。按照批准的公司章程，平朔公司不设董事会，执行董事为法定代表人。中煤股份公司对平朔公司实行操作型管控，平朔公司的日常生产经营事项均涵盖在中煤集团的管控范围内，并经中煤集团授权自主履行决策程序，授权范围以外的事项履行公司内部决策程序后报请中煤集团批准后实施。
公司设置决策层和执行层两级管理体系，决策层包括公司领导和机关职能管理总部，注重核心职能的决策、监管、协调和服务；执行层包括各业务中心和二级单位，作为具体执行中心，承担管理主体责任，根据公司授权开展各项生产经营活动，形成了较为完备的法人治理结构。
平朔公司决策管理实行集体议事、分级决策制度，确定了党委会、总经理办公会、业务办公会、专业委员会等议事决策范围。执行董事对经理层实行清晰的分级授权管理，领导班子成员对分管业务进行组织领导和指挥协调，代表公司执行落实相关业务工作，代表和协助主要领导通过分管职能部室和业务中心来实施专业化的条线管理，代表公司按业务分工管理二级单位。
2、公司总部和二级单位的职能定位及管控模式
公司总部共设置了15个职能部门，包括10个综合管理部室及5个业务管理部室。对所属单位的管控模式分为两类：一是对所属二级单位（包含9个生产单位、9个生产辅助单位、12个业务中心、2个暂缓建设项目单位、2个经营性服务单位）、全资子公司、控股公司实行运营型管控；二是对参股企业通过委派董事、监事、财务代表的方式行使股东权利。
公司深入推进简政放权，激发基层活力。一方面开展能化公司物资采购、公务用车等一系列放权试点改革，建立适应化工行业特点的能化公司物资采购管理模式，另一方面，进一步明晰管理权责，对招标采购、人事管理、资金签批、合同签批等20个方面共计55项内容进行简政放权，制定《职权配置手册》，最大限度下放管理权限，减少审批事项和审批环节，简化业务审核、规范工作程序。
3、公司制度流程管理
业务流程是企业为了实现某个特定的目标而采取的一系列行动和操作。而制度体系则是使流程得以有效运转的有力保障。平朔公司累计出台规章制度21类466项，制定各类业务流程15类223条，覆盖了公司生产、经营、管理工作的大部分领域，形成了条管为主、条块结合的制度流程工作体系。同时，为确保公司重大事项可控、能控、在控，加强投资决策、物资采购、合同管理、工程建设、薪酬分配、合同签订、产品销售等重要领域的制度流程建设，进一步促进企业管理的标准化、制度化与规范化。公司所属各二级单位及独立法人单位，在公司级制度框架范围下，结合本单位实际，建立健全了适用本单位的制度流程，基本做到了凡事有章可循。
（二）当前管控模式存在的主要问题
随着中国经济进入新常态后内外部环境发生的深刻变化，面对国家推进治理体系和治理能力现代化有关深化国资国企改革的新要求、中煤集团公司全面进入高质量发展阶段的新任务，平朔矿区面临高质量、高效益与可持续发展的现实矛盾，公司转型升级、结构调整的任务非常艰巨，面临的人才危机、资金危机和管控危机日益凸显，迫切需要新的解决途径和方法去实施和改善。具体到管控模式上，主要存在以下突出问题。
一是单一管控导致转型产业发展缓慢。管控模式要服从和服务于企业战略发展的需要。目前在管理组织上，公司总部机构设置过多地保留了原来“煤”的痕迹，偏重于对煤炭主业的生产运营和管理。随着产业布局由单一煤炭向煤、煤电、煤化工的战略转型，由于煤电、煤化工产业的行业特点、发展阶段、产权模式、协同效应等不尽相同，用管理煤炭产业的手法来管理现有多个产业板块，已不能很好地适应产业一体化协同发展需要。
二是集权为主导致各层级动力不足。目前公司管理层级分为决策层与执行层两级，属于典型的“集权式”结构。其特点在于最高管理层统一决策，管理层次简单、管理跨度大，有利于规范各所属单位及子公司的工作程序，最大限度地发挥公司各项资源的复合优势，促使整体经营目标的贯彻与实现。但该种结构的弊端也显而易见。从公司层面看，体现为总部职能没有转变到位，授权放权意识不足，事权划分上总部职能越位、缺位、错位问题仍然突出，公司机关体现为高度集中的全能型职能特征，行政化色彩浓厚，在战略研究、资源配置、风险防范、监管考核等核心职能上履行不到位，难以准确把握管理边界，陷于收放两难的困境。从权属单位层面看，在决策权、执行权、监督权上的权利界限划分不清，个别二级单位存在消极管理、责任感不强的现象，以“报告”、“请示”为主，遇事简单上交后不予跟进，主体责任落实不力，导致整体管控运营效率较低，权属单位自主经营活力不足。
三是权责不清导致管理效率不高。在职责边界梳理上，两级机关大部制改革有的只是简单地同类项合并，机构合并没有与分权并行；业务流程没有进一步优化，职能也没有很好地进行整合，组织间信息传递和反馈缓慢，引发管理低效。总部部室的功能定位不够清晰，权责边界划分不清，存在着交叉、矛盾或管理空白的问题，同一类业务可能需要跨多个部门审批，影响业务办理时效。个别业务管理中心内部机构设置专业化过度，业务流转环节多，管理效率不高；在管理方式上，虽然建立了全面加强党的领导和现代企业制度下的管理体制机制，但运作没有到位，在决策方式、运行监控、经营考核上，对权属单位很多还是延续过去“工厂制”的管理模式。在管理手段上，对下属单位偏重于“管”，“控”的较弱，仅仅满足于“管住”，并不能做到“管好”。此外，各级管理人员执行力欠缺，大局意识不强，规矩意识不够，对工作的超前性、预见性不够，部门/专业之间不集成，信息不畅通、不对称，严格问责不够等问题，也是导致管理效率不高的重要成因。
五、平朔公司集团化管控模式优化与实践
（一）重新定位总部功能
优化总部定位，转变机关职能。大力推进简政放权，集团总部逐步脱离具体业务运作的角色，最大限度减少对微观具体事务的管理，对基层单位实施差异化管理。总部机关着重提升战略决策能力、资源配置能力、资本运作能力、监督评价能力和加强党的建设能力，对工作内容存在协同的职能进行整合，将总部机关打造为“四个主体、三个中心”（战略规划主体、资本运作主体、监督考核主体、人力资源管理主体，宏观调控中心、价值创造中心、制度输出中心）；各业务中心定位为业务管理、技术管理等资源共享平台，集中统一处理各二级单位发起的业务申请；所属单位及子公司明确为公司的成本中心或利润中心以及安全生产中心。
（二）明确集团化管控模式
企业集团化管控应用与实践的前提是选择适合企业发展和符合发展战略目标需求的集团管控模式。[5]平朔公司应结合目前“以煤为主、电化两翼、生态支撑”的业务格局，分类确定各产业基本的管控模式。
煤炭业务作为公司发展的核心业务和主营业务，应继续坚持并发展目前以专业化、扁平化为主要特征，集权与分权相结合，集权为主的内部管理控制模式，并将总部如何进一步简政放权、激发基层自主经营活力，以及如何优化流程、提高管理效率作为重点改进的方向。
煤电、煤化工业务作为公司大力发展的支撑性业务，可采取战略实施型管控。公司总部作为战略决策、投资决策、和业绩监控中心，以追求集团公司总体战略控制和协同效应的培育为目标，将生产、采购、营销等具体的生产经营管理权下放到业务公司，并将优化其机关职能架构、专业管理能力建设、人才队伍引进和培育等作为重点改进的方向。
（三）完善职能职责体系
以“瞄准一个目标，坚持一个导向，实现四个转变”为原则。即瞄准以权力上边“放得下”、下边“接得住”为目标，坚持问题导向，实现公司管控由指令管理为主向市场调控为主转变、由“集权与分权相结合，集权为主”向“集权与分权相结合，分权为主”转变、由直接管理（管事）为主向间接管理（管制度、章程、资源配置）为主转变、由过程管理为主向结果管理为主转变。
一是优化机构设置。合理配置资源，将职能相近、工作相似的部门实现有效整合，实现模块化的工作职责配置并将复杂的系统标准化，降低控制链条上各层级之间的低效工作模式。实施基层单位机构模块化设置，推进同产业单位的内部机构设置标准化、规范化，固化组织机构和管理流程，提高管控效率。健全完善子公司法人治理结构，强化章程管理，规范议事规则和管理流程，建立完善权力制衡和自我管控机制，提高权属公司决策能力和执行能力。
二是重新界定职责范围、权力边界。公司总部从替代性、重要性两个维度确定保留权限，制订权力清单，明确管控重点和工作程序，坚持全局性、系统性的问题集中统一管控，由公司直接决策。对各权属单位、子公司的权力配置，尽可能减少直接干预，从技术指导和业务指导等方面入手，实现有区别、有差异的管理，实现企业整体运营效率的有效提高。
三是实施分权化改革。以提升各基层单位和子公司市场竞争适应力为权利下放切入点，初步考虑在资金审批权、物资(服务)采购权、部分投资决策权（工程项目）、工资总额二次分配权、编制内管理/工程技术人员选聘权等方面出台授权办法。通过绩效考核评价管控体系结合目标管理方法,对集团企业战略发展目标进行分解, 并进一步将各个分目标落实到下属单位、子公司的各个业务板块, 使其形成具有明确分目标的绩效考核评价指标，实行分类监管、分类考核，建立以效益、产量、质量、效率为主要衡量指标、以“业绩论英雄”为价值导向的绩效考核体系。对公司内控制度开展全面诊断与完善，建立健全并不断优化各单位和子公司内控体系，强化过程控制、考核评价与监督管理，有效管控重大风险。
（四）切实提高管理效率
一是推进管控流程再造，以打造高效价值链为核心，在加强各专业体系纵向管控的基础上，打破部门、专业之间的壁垒，强化横向协同，实现由分散式运作向一体化协同转变。二是改进管理方式，以全价值链精细化管理为导向，围绕降本增效深入开展对标挖潜、管理诊断、流程再造、运营转型等管理改善活动，推进管理方式由粗放型向集约型转变。三是提升管理手段，充分发挥信息技术对提升企业管理效率的重要作用，最大限度地整合管理资源，加快构建企业内部运营、供应链管理、价值链管理的网络体系，加强系统集成和信息开发利用，实现系统融合和运作流程“可视化”，加强过程监管提高运行效率。四是加强执行文化建设，大力开展“庸懒散拖推”专项治理，将执行文化贯穿到企业管理的各个方面，解决效率低下问题。
此外，平朔公司从企业文化的管控上加大思想解放力度。围绕改革创新主题，持续开展解放思想大讨论活动，将确定的改革任务在矿工报、电视台、内部网分期分批开设专题，广泛征集矿区职工的意见建议，营造深化改革的浓厚氛围。公司领导要带头解放思想，用思想的解放引领新一轮改革发展。
六、结论
在我国经济从高速增长转入高质量发展的新阶段这一新阶段，国有煤炭企业的内部环境和外部环境也在不断发生着新的变化，也更为复杂。平朔公司结合市场动态变化进行企业功能的准确定位，重新定位总部功能，合理选择集团管控模式，通过完善职能职责体系和切实提高管理效率, 确保决策的准确性与科学性、人力资源管理的高效性、财务管理的精确性、风险管控的有效性、运营管理的合理性得到提升与增强[6]，进而产生良好的经济和社会效益。
参考文献
[1]孙连才,企业集团管控[M],经济科学出版社,2009.
[2]杜浩. 某航天企业集团化管理模式研究[D].首都经济贸易大学,2013.
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[4]徐明.新时期国有企业集团化管控模式优化与应用研究[J].中国人力资源开发,2016(10):6-12.
[5]段霄,武常岐,中国管理科学[J]，中国管理科学出版社，2020.
[6]丁锐.新时期国有企业集团化管控模式优化与运用[J].中国市场,2021(12):94-96.
