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姜耀东委员:应进一步强化我国煤炭安全生产能力建设
字号:[    ] 发布时间:2022-03-14 14:29:33 来源:中国电业 发布人:刘一鸣
  2020年以来,我国煤炭市场变化超预期,2021年中更是一度出现阶段性供应偏紧,煤炭价格飙升。在此背景下,国家打出一系列组合拳,多措并举保障煤炭供应、稳定煤炭价格,并取得了积极成效。那么对于新的一年,我国煤炭行业应作出哪些改变?在“双碳”目标下,煤炭系统应如何进一步做好兜底保障工作?就上述热点问题,近日,本刊记者专访了全国政协委员、中国矿业大学(北京)原副校长姜耀东。
 
  《中国电业与能源》:您今年关于煤炭行业的提案关注点有哪些?
 
  姜耀东:首先是关于改进完善矿业权出让收益缴纳方式的提案,建议研究制定矿业权出让收益率征收政策机制,尽快制定全国统一的矿业权出让收益征收标准和减免规定,并完善评估方法,理清矿业权有偿取得和使用关系;其次是关于建立煤矿弹性产能与弹性生产机制的提案,建议研究建立煤矿弹性产能和弹性生产管理办法等;第三则是关于在双碳目标下加强我国煤炭兜底保障能力建设的提案。
 
  《中国电业与能源》:您的提案中提出建议研究建立煤矿弹性产能和弹性生产管理办法,此举对于我国煤炭的安全稳定供应有何意义?
 
  姜耀东:长期以来煤炭是我国的主体能源和重要的工业原料。今后一个时期,随着“碳达峰、碳中和”战略的深入推进、新能源的快速发展,煤炭将逐步由主体能源、兜底保障向支撑性能源、应急调峰与储备能源方向转变,不断为新能源发展腾出空间。新冠肺炎疫情发生的两年以来,煤炭市场变化超预期。煤炭市场供需从宽松到偏紧,从2020年电厂拒签长协要求降价,到2021年发生拉闸限电、国家打出煤炭增产稳供组合拳,煤炭作为能源“压舱石”的压力倍增。这表明目前在我国没有任何一种能源能够替代煤炭在能源体系中的兜底保障作用。
 
  但是目前现有的煤炭生产方式以及产能调节并不适应供给侧弹性要求。因为煤炭生产要面对水、火、瓦斯等各种自然灾害,涉及采掘、通风、供排水等多个环节,生产刚性强,凡事必须提前计划。虽然煤矿产能有10%到20%的弹性,但如果长期满负荷甚至超负荷生产,极易造成采掘比失调以及其他一系列安全隐患,引发安全生产事故。同时由于煤炭能源的特殊性,煤炭因其自燃性不像石油可以让煤矿生产了放上一两年。由于市场对煤炭需求的弹性要求越来越高,目前煤炭资源开发和供给模式并不能适应新发展要求。党和政府高度重视煤炭的安全稳定供应和煤电的平稳运行。为适应新能源安全可靠程度低、负荷波动幅度大的特点,提高煤电系统的灵活性,迫切需要创新煤炭产能管理和煤矿生产管理体制机制,建立煤矿弹性产能和弹性生产机制,提高煤炭安全稳定供应能力和应急供应保障能力。
 
  因此我建议,首先是研究建立煤矿弹性产能和弹性生产管理办法。按照先露天煤矿、后井工煤矿;井工煤矿按照先大型、后中小型原则,综合考虑煤矿资源条件、现代化程度、煤层煤质特点、安全生产形势等进行科学评估分类,研究提出煤矿弹性产能评估办法,设立煤炭产能弹性释放(收缩)阈值和等级。有关部门研究制定煤矿产能释放(收缩)管理办法,推动煤矿产能由刚性管理转为弹性管理,夯实全国煤炭安全稳定供应的制度基础。
 
  其次,建议研究建立煤矿“以增补欠,以减让盈”弹性生产机制。当新能源正常发挥作用时,引导煤矿减少煤炭产量,为新能源有效替代腾出发展空间;当新能源出力不足、能源供应阶段性紧张、煤炭价格大幅波动时,通过释放煤矿产能及时填补能源供需缺口,发挥煤炭兜底保障作用。
 
  第三,建议推动煤炭弹性产能和煤矿弹性生产试点示范工作。支持大型露天煤矿和资源条件好、安全有保障、环境友好型的井工矿开展煤矿弹性生产试点示范,总结经验,逐渐扩大煤矿弹性生产范围,完善煤炭弹性产能和煤矿弹性生产管理体制机制,保障国家能源长期安全稳定供应。
 
  第四,现有的煤炭统计和能源统计方法存在统计信息失真现象,影响了政府部门进行科学决策,需要进一步完善。建议煤炭统计由原煤统计改为商品煤统计,国家应整合组建能源信息统计分析机构。
 
  《中国电业与能源》:在“双碳”目标下,煤炭消费达峰和煤炭行业减量发展将成为必然趋势。在这个过程中,您认为应如何促进煤炭行业自身健康发展并做好兜底保障的工作呢?
 
  姜耀东:碳达峰和碳中和是我国生态文明建设和高质量发展必然的选择。在这个过程中,如何保进煤炭行业自身健康发展和做好能源“兜底”保供问题事关重大。中央经济工作会议也提出,要立足以煤为主的基本国情,抓好煤炭清洁高效利用,增加新能源消纳能力,推动煤炭和新能源优化组合。
 
  2021年国际能源供应紧张态势和我国煤炭短期出现的市场大幅波动现象,说明保障国家能源安全责任重大。也说明“一刀切”式的“去煤化”和煤炭“双控”既不符合国家能源战略,也不利于“双碳”战略实施。煤炭仍将是我国能源安全的稳定器和压舱石,也是我国向现代能源体系平稳发展的重要过渡桥梁。
 
  为此我建议,首先应进一步强化我国煤炭安全生产能力建设。一是要加大煤炭资源勘查力度,以晋陕内蒙古地区,东北、华东、中南等矿区深部为重点,提高资源勘探精度,增加可采储量,为建设大型智能化煤矿提供物质基础。二是要着力建设一大批智能化煤矿和大型露天煤矿,继续淘汰落后产能,形成以大型智能化煤矿为主体的煤炭生产结构。三是要建立煤炭产能收缩与释放机制。当水电、风电、太阳能等能源处于正常发电运行阶段,煤矿收缩产能、控制产量;当不能正常发电或能力不足时,煤矿释放产能、提高产量,发挥煤炭兜底保障作用。四是要在东北、华东、中南和西南等传统煤炭产区,提升煤矿现代化水平。根据区域能源消费形势,准确把握煤矿关闭退出节奏,提高区域煤炭基本供应保障能力。
 
  其次,要提升以智能化为支撑的煤炭柔性生产供给保障能力。煤矿智能化是新时期煤炭高质量发展的必由之路,建设智能化煤矿,发展以煤矿智能化支撑的柔性生产供给体系,实现新时期、新煤炭、新格局高质量发展目标。要加大智能绿色开采技术研究,包括如精准地质探测与4D-GIS系统、煤矿智能快速掘进关键技术、智能无人开采成套技术和煤矿绿色开采关键技术,构建煤矿开采全过程的数据链条技术,实现煤矿决策的智能化和运行的自动化,促进煤炭的柔性供给。
 
  第三,应加大煤炭清洁高效低碳利用关键技术攻关和成果转化力度。鼓励开展煤炭清洁高效低碳利用基础理论与关键技术攻关,将碳捕捉、碳封存、碳循环利用等关键性技术攻关项目列入国家科技支撑计划、能源重点创新领域和重点创新方向,推动煤炭清洁高效利用示范工程建设,加大科研投入力度,重点突破煤炭清洁高效低碳利用关键核心技术。以燃煤发电、冶金焦化、水泥建材和散煤燃烧四大耗煤领域为重点,加大产业政策、金融政策支持力度。
 
  第四,应大力推动煤炭从燃料向燃料和原料转变,促进行业转型。综合考虑环保、安全、市场等因素,推进现代煤炭工业高质量发展,推进煤炭气化、煤炭液化(含煤油共炼)、煤制天然气、煤制烯烃等发展,延长煤化工产业链,促进煤基新材料技术进步。同时发挥煤化工在高端精细化工、具有特殊性能产品、技术密集型产品和新材料等方面的优势,弥补我国产业链短板,研制“卡脖子”产品。
 
  最后,应进一步提高中央政府统筹煤炭管理能力。中央高度重视煤炭兜底保障作用,但各部门、各地方涉煤政策缺乏统筹协调,建议各部门、各地方涉煤政策应与国家煤炭管理部门协商一致,协同发力,防止处处是红线,相互掣肘。
 
  《中国电业与能源》:您在提案中谈到我国煤炭供需关系出现结构性短缺,在全球经济复苏压力和不确定性因素增加的双重背景下,您对2022年煤炭用能需求形势有哪些判断?
 
  姜耀东:从党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》提出“保障能源资源安全”,到中央经济工作会议强调“确保能源供应”,再到今年政府工作报告明确提出“确保能源安全”,在我国进入全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进军的关键时刻,牢牢端稳能源的饭碗意义重大、影响深远。能源安全关系国家命运,在碳达峰碳中和的时代大背景下,能源“兜底保供”事关重大。
 
  国家发展改革委运行局稍早前发布的数据显示,2021年全国原煤产量40.7亿吨,比上年增长4.7%。随着湖北荆州、山东济宁、辽宁沈铁等一批大型储煤基地建设完成,区域和全国煤炭供应保障能力大幅提升,并已形成政府可调度煤炭储备能力8000万吨。
 
  关于2022年煤炭用能需求形势,煤炭能源的“兜底保供”作用更显突出。2022年是“十四五”之第二年,也是我国“双碳”行动的次年。2022年动力煤将继续受碳排放与经济发展相平衡、煤炭中长期合同继续发挥“压舱石”作用以及国家管理部门对煤炭现货市场进行调控的影响,供需继续趋向宽松,但是极端天气、5G基站建设、2022年北京冬季奥运会召开、基建加速等原因会拉升用电负荷。同时国际能源署发表报告认为,随着经济反弹支撑全球煤炭需求,2022年,全球燃煤发电量或将创历史新高。国际能源署(IEA)在发布的《2021年煤炭报告》中预测称,2022年在中国、印度和东南亚等国煤炭消费推动下,全球煤炭需求预计达到80.25亿吨,将超过2013年的记录,为历史最高水平,而且2024年全球煤炭消费量有望继续攀升,达到80.31亿吨的新纪录。而且最近随着俄乌局部战争的爆发,石油价格和天燃气价格是进一步推高。由于俄罗斯原油出口受限,沙特上调原油售价,布油一度逼近140美元/桶大关。原油期货再现拉涨,逼近14年来的最高点。煤炭能源的需求更加旺盛,煤制油产业有利可盈会刺激原煤需求。煤炭行业下游的四大耗煤行业分别是电力行业、钢铁行业、建材行业和化工行业,合计煤炭消费量占煤炭总消费量的80%左右,根据煤炭下游四大耗煤行业的发展和需求情况判断,2022年国内煤炭需求仍会增长2%左右。
 
  《中国电业与能源》:矿业权出让收益制度改革是矿产资源权益金制度改革的重要内容。那么您建议研究制定矿业权出让收益率征收政策机制有何深意?
 
  姜耀东:自2017年财政部、原国土资源部印发《矿业权出让收益征收管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)以来,矿业权出让收益对健全我国矿产资源有偿使用制度、维护国家矿产资源权益、促进矿产资源保护和合理利用、营造公平竞争的市场环境发挥了积极作用。然而在调研中也发现,目前矿业权出让收益制度在执行过程中遇到了一些新的情况和突出的问题,如矿业权出让收益改革加重了企业负担、缺乏统一指导细则助长了地方政府财政短期行为以及不利于能源资源安全保障等等。
 
  原来只有国家出资探明矿产地,企业才需要缴纳矿业权价款,《暂定办法》出台后企业出资勘查的新增资源储量也需缴纳矿业权出让收益,未能体现企业出资勘查风险投入收益和价值发现功能,同时企业勘查发现的资源储量越多,缴纳的出让收益越多,影响了企业和社会资金投入勘查工作的积极性。目前的《暂行办法》严重影响了煤炭企业投资煤炭勘查、生产的积极性,不利于煤炭安全稳定供应和应急保障能力建设,改进完善矿业权出让收益缴纳方式迫在眉睫。
 
  在此背景下,我建议一是研究制定矿业权出让收益率征收政策机制。开展煤炭矿业权出让收益率征收试点,一次性计算所有资源量的矿业权出让收益总值,首次缴纳20%,在煤矿投产后,按照原煤产量每年征收矿业权出让收益。同时,相关部门在制定矿业权出让收益率基准价时,要综合考虑资源的属性和赋存等条件,综合平衡调整矿业权出让收益市场基准价。
 
  二是尽快制定全国统一的矿业权出让收益征收标准和减免规定。研究制定国家统一的征收指导细则,明确出让收益市场基准价、基准率区间;明确对因资源枯竭、煤与瓦斯突出、水文地质条件极其复杂、深井开采和生态保护等原因退出的矿山,减免出让收益。
 
  三是完善评估方法,理清矿业权有偿取得和使用关系。充分考虑勘查阶段风险和收益,对由企业自行或混合出资探 获的矿业权,明确出让收益测算应扣除企业前期勘查投资收益,充分反映国家所有者权益和国家出资的勘查收益。
 
  作者白宇系中能传媒集团有限公司记者
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